Les camps en France

Colloque Camps d’étrangers en Europe : la démocratie en danger - Bruxelles, 25 et 26 juin 2003

Si l’on retient le terme « camp » dans le sens d’un lieu géographiquement identifié dévolu au placement des étrangers, on peut en distinguer quatre modèles différents en France : trois sont prévus par la loi, et impliquent de droit ou de fait l’enfermement, en raison de leur nationalité, des personnes qui s’y trouvent. Il s’agit des zones d’attente (ZA), des centres de rétention administrative (CRA) et des prisons où subissent leur peine les étrangers condamnés pour infraction à la législation pour les étrangers (ILE). Le quatrième correspond à une situation atypique aujourd’hui disparue, mais qui a duré entre 1999 et 2002, avec le centre de Sangatte dans le Pas de Calais, qui a accueilli jusqu’à 1800 personnes en dehors de toute réglementation. Contrairement aux trois autres modèles, Sangatte n’était pas un camp fermé et les personnes y pouvaient librement aller et venir, sauf dans les toutes dernières semaines de son existence. Si l’on mentionne ce modèle plusieurs mois après sa fermeture, c’est que celle-ci - décidée arbitrairement par les pouvoirs publics français au terme d’un accord bilatéral passé avec les autorités britanniques sans qu’en amont les causes de l’ouverture du centre n’aient été analysées, et encore moins supprimées - n’a pas fini de produire ses effets, notamment par l’apparition, dans le Pas de Calais et ailleurs en France, de sites informels de concentration d’étrangers désormais empêchés de se rendre à Sangatte. C’est d’ailleurs à la lumière de ce phénomène « post-Sangatte » que, dans la logique qui a guidé la réflexion menée au cours du séminaire des 5 et 6 février 2003, on a été amené à identifier une acception élargie de la notion de « camp » en s’intéressant à toutes les situations, légales ou non légales, qui créent en France la « mise à l’écart » d’étrangers. Ce sera l’objet du cinquième « modèle » décrit.

L’objet de ce texte n’est pas de décrire de façon détaillée le fonctionnement de ces lieux de mise à l’écart et les conditions dans lesquelles les étrangers y vivent [1]. On cherchera plutôt à fournir des éléments pour analyser le rôle que joue cette mise à l’écart - qu’elle prenne ou non la forme physique d’un camp - dans l’application par l’Etat de la politique qu’il a mise en place à l’égard des étrangers et des demandeurs d’asile.

Les zones d’attente, un sas à l’entrée du territoire

Les zones d’attente ont été instituées en 1992. La loi les définit comme l’endroit où « l’étranger qui arrive en France (...) et qui, soit n’est pas autorisé à entrer sur le territoire français, soit demande son admission au titre de l’asile » pourra être maintenu « pendant le temps strictement nécessaire à son départ, et, s’il est demandeur d’asile, à un examen tendant à déterminer si sa demande n’est pas manifestement infondée ». La notion de « zone d’attente » correspond donc à la fois à un espace et à un régime juridique, celui qui est appliqué, en attendant qu’ils soient éloignés ou admis à entrer en France, aux étrangers à qui les autorités françaises (ici la police aux frontières) refusent a priori l’accès au territoire parce qu’ils n’en remplissent pas les conditions légales, ainsi qu’aux étrangers qui demandent l’asile. Le placement d’un étranger en zone d’attente est une décision purement administrative, contrôlée après 72 heures par un juge qui apprécie l’opportunité de sa prolongation.

Les zones d’attente sont situées à proximité immédiate du point de passage d’une frontière - au sens juridique du terme - entre la France et un autre pays, qu’il s’agisse d’une frontière aérienne (aéroport), maritime (port), ou ferroviaire (gare). Pendant longtemps, les autorités françaises tendaient à considérer que les étrangers se présentant à la frontière mais ne remplissant pas les conditions d’entrée en France se trouvaient dans un espace extra-territorial qualifiée de « zone internationale » où la loi française n’avait pas vocation à s’appliquer. Cette fiction juridique ayant été condamnée par les tribunaux, la loi a donc donné une existence légale aux zones d’attente en 1992. La fiction perdure pourtant dans la mesure où les étrangers placés en zone d’attente sont considérés comme simplement « maintenus » et non « détenus » comme s’ils étaient incarcérés. Car la porte de la zone d’attente n’est censée ne leur être fermée que du côté français. Théoriquement, ils sont « libres » de quitter la zone d’attente pour tout pays de leur choix, à l’exception de la France. Cette fiction permet de leur appliquer un régime différent du régime carcéral, et moins protecteur, alors qu’ils n’ont subi aucune condamnation. Si les étrangers de la zone d’attente sont obligatoirement présentés, après quelques jours de maintien, devant un juge, il ne s’agit pour celui-ci que d’apprécier l’opportunité de leur placement, pas de juger leur situation personnelle ou la validité de leur prétention à entrer en France.

Les étrangers peuvent être maintenus au total 20 jours en zone d’attente. Passé ce délai, la police des frontières, si elle n’a pas procédé à leur éloignement, doit les laisser pénétrer sur le territoire français même s’ils ne remplissent pas les conditions légales d’entrée. Ce qui entraîne un effet « course contre la montre » de l’administration pour pouvoir refouler avant l’expiration du délai, au détriment du respect des garanties prévues par la loi, notamment en matière d’assistance juridique et de droit d’asile.

Il y a plus de cent zones d’attente en France, mais le nombre exact et la localisation précise de chacune d’entre elles sont très difficiles à appréhender. Bon nombre n’existent que « sur le papier ». Dans la pratique, à une exception notable (la ZA de Roissy CDG), les zones d’attente se matérialisent la plupart du temps par des locaux réquisitionnés par l’administration (locaux de police, chambre d’hôtels...) lorsqu’un étranger est « non admis » sur le territoire ou qu’il présente une demande d’asile à son arrivée.

La ZA de l’aéroport Roissy CDG rassemble à elle seule 95% des arrivées d’étrangers enregistrées en zone d’attente. Elle est composée d’une part de plusieurs bâtiments équipés pour l’hébergement (environ 250 lits), d’autre part de locaux totalement inadaptés à un séjour supérieur à quelques heures, réquisitionnés sur le site de l’aérogare ou installés dans des locaux de police et utilisés lorsque les premiers sont pleins. A certaines époques, plus de 200 personnes peuvent être maintenues jour et nuit dans ces locaux, dans des conditions de salubrité extrêmement précaires. La loi prévoit que les étrangers maintenus doivent bénéficier de « prestations de type hôtelier », et qu’ils peuvent prendre contact avec un interprète, un médecin, et toute personne de leur choix. En revanche, les ONG n’ont pas accès libre en zone d’attente. Leurs visites, qui s’effectuent dans le cadre d’un agrément individuel très limitatif, ne permet pas de répondre à la nécessité de transparence indispensable au regard des conditions de maintien. La situation qui règne dans les zones d’attente est par conséquent largement méconnue. Pourtant, au travers de visites de parlementaires, et d’enquêtes menées par le Comité de prévention contre la torture du Conseil de l’Europe, on sait que les droits des personnes y sont régulièrement bafoués.

De son côté une association, l’ANAFE (association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers) milite depuis sa création pour obtenir un accès permanent des associations en zone d’attente. Elle publie régulièrement des rapports des visites qu’elle effectue et des entretiens qu’elle mène par le biais de sa permanence téléphonique, surtout dans la ZA de Roissy, et dénonce inlassablement les violations répétées des droits fondamentaux qui sont perpétrées en zone d’attente : violences morales ou physiques, humiliations, injures mettant en cause les forces de police, violation du droit d’asile par le refus d’enregistrer les demandes présentées par les étrangers ou par le rejet, au motif qu’elles seraient « manifestement infondées », de la plupart de celles qui sont enregistrées, maintien abusif de mineurs étrangers. L’expérience accumulée par cette association fait apparaître que, au-delà des abus de pouvoir qui pourraient être évités et qui sont parfois - très rarement - sanctionnés, ces violations sont consubstantielles au régime légal du maintien en zone d’attente.

Les centres de rétention, avant l’éloignement

Le régime de rétention administrative, c’est la possibilité pour l’administration de « retenir » un étranger qui est sous le coup d’une mesure d’éloignement du territoire, qu’il s’agisse d’une mesure administrative (expulsion, pour des motifs d’ordre public ou reconduite à la frontière, comme sanction du séjour irrégulier) ou d’une mesure judiciaire (condamnation à une peine d’interdiction du territoire à titre de sanction d’un délit - y compris le délit de séjour irrégulier) le temps d’organiser son éloignement du territoire. La rétention existe dans la loi française depuis 1981. Le statut des étrangers retenus relève de la même fiction juridique que celui des étrangers maintenus en zone d’attente : formellement, ils sont « libres » de quitter le centre de rétention pour toute destination, sauf la France. La durée du maintien ne peut excéder 12 jours, mais une modification de la loi devant intervenir avant la fin de l’année 2003 va faire passer cette durée à 32 jours. Il existe actuellement 19 centres de rétention en métropole (et quatre dans les départements français d’Amérique). Les conditions matérielles minimales de rétention sont fixées par arrêté et un certain nombre de droits (information, visites, téléphone, assistance) sont prévus par un règlement intérieur des centres de rétention. L’application de ces dispositions est très inégale selon les centres. A côté de ces centres de rétention, existent de « petits » lieux de rétention, les Locaux de rétention (LRA), en distinction des Centres de rétention (CRA). Il n’existe pas de liste officielle de ces locaux, puisque chaque préfecture a la possibilité d’en créer par simple arrêté, mais on peut aisément en dénombrer près d’une centaine sur le territoire (commissariats, gendarmerie ou chambres d’hôtel réquisitionnées). A la différence des CRA, aucun texte ne précise les conditions matérielles et d’exercice des droits dans ces LRA.

Une association, la Cimade, est présente depuis 1984 dans les CRA (mais pas dans les LRA) dans le cadre d’un conventionnement avec l’Etat, pour une mission d’accompagnement social et juridique des étrangers maintenus. De sa pratique quotidienne, cette association a tiré un certain nombre d’enseignements qui éclairent la réflexion sur le rôle des CRA dans la politique d’immigration conduite en France.

A partir des statistiques calculées sur dix ans (1992-2002) la Cimade relève qu’en moyenne 50% des étrangers retenus sont effectivement expulsés, avec une diminution progressive du taux d’éloignement passé de 61 % en 1992-93 à 39,6 % en 2002. Dans le même moment la durée légale de rétention est passée en 10 ans de 7 à 12 jours de rétention. La durée moyenne de rétention dont l’administration a besoin pour décider du sort d’un étranger (l’éloignement ou la remise en liberté) se situe autour de 4 jours, c’est-à-dire largement en deçà de la durée maximum autorisée par la loi, avec un écart moyen de durée de rétention à peine supérieur à un jour entre les étrangers expulsés et ceux qui ne le sont pas.

Ces statistiques tendent à démontrer que le durcissement progressif subi par la législation française relative à l’éloignement des étrangers au cours des dernières années n’est pas « efficace » en terme de mesures effectivement exécutées. Ceci est notamment dû aux contraintes de l’éloignement, dont la principale est la coopération des pays vers lesquels la France veut renvoyer les étrangers. Si cette coopération fonctionne, l’éloignement peut s’effectuer sans délai. Mais si elle fait défaut, l’administration française est dans l’impossibilité d’organiser le départ et se voit dans l’obligation de remettre l’étranger en liberté.

L’allongement de 12 à 32 jours de la durée de la rétention, prévu par le projet de loi qui sera adopté prochainement en France, a peu de chances, dans ce contexte, d’améliorer les « performances » en matière de renvois d’étrangers. Car les solutions ne tiennent pas tant à l’organisation technique de l’éloignement forcé mais bien à l’état des relations internationales avec les pays « pourvoyeurs d’immigration ».

La rétention administrative, symbole de la politique d’éloignement, au coeur de tous les fantasmes sécuritaires ou militants, serait donc globalement inefficace à organiser massivement l’éloignement des étrangers en situation irrégulière en France [2]. (...) Par ailleurs, les politiques publiques sont de plus en plus soumises à une gestion symbolique de leur mise en oeuvre. L’important n’est pas ce qui est réellement fait, mais ce que l’on en verra et l’image renvoyée par les médias, auto désignés « représentants » de l’opinion publique.

(...) Que cette gestion « spectaculaire » de l’immigration soit voulue ou subie par les partis politiques cherchant l’exercice du pouvoir, ceux-ci n’ont de toute façon pas le choix : renoncer à la politique d’éloignement forcé, c’est faire l’aveu de l’impuissance des Etats à réguler l’immigration par les lois et la répression. C’est le fondement même de l’Etat nation, sa légitimité à être la seule émanation démocratique du « contrat social », par des valeurs communes, un territoire délimité, un système de contrôle, qui serait remis en cause. (...). Mais mettre en oeuvre « efficacement » cette politique, c’est-à-dire mettre en oeuvre l’éloignement de centaines de milliers de personnes, nécessiterait d’utiliser les méthodes répressives s’apparentant à celles d’un système totalitaire.

Ce choix n’a pas encore été fait, et la politique d’éloignement menée jusqu’à présent en France reste dans l’entre deux. Malgré son inefficacité, elle représente le pouvoir d’un Etat à tenter la maîtrise de l’immigration. (...) La politique d’éloignement doit donc se traduire par des symboles et des effets d’annonce, dont les centres de rétention sont aujourd’hui l’objet central. Cette gestion spectaculaire (s’inscrit dans un objectif de) légitimation vis-à-vis des opinions publiques, mais vise également un impact psychologique sur « les invisibles », les « clandestins » ou les candidats à « l’immigration clandestine ». C’est le fameux « signal fort » (en direction des pays d’origine).

La prison pour « infraction à la législation sur les étrangers »

En France, l’irrégularité du séjour et de l’entrée sur le territoire constitue un délit pénalement sanctionné (jusqu’à 1 an de prison), de même que la soustraction à une mesure d’éloignement - le fait de s’opposer, par exemple en refusant de monter dans l’avion, à l’exécution de cette mesure - (jusqu’à 3 ans de prison). Les étrangers incarcérés pour ces seuls délits représentent le quart des étrangers détenus en France, lesquels sont très largement sur-représentés au sein de la population carcérale (25%). En 2001, 4 295 étrangers étaient en prison pour ILE. L’emprisonnement joue parfois le rôle de « centre de rétention bis », où sont placés les étrangers en attendant que l’administration trouve les moyens de mettre en oeuvre leur expulsion, sans les contraintes du régime de la rétention notamment en terme de durée. Si l’on fait exception de cet aspect qui permet à l’administration de tricher avec la loi, le principe de l’incarcération des étrangers pour ILE ne trouve guère de défenseurs. Deux rapports parlementaires de 1999 et 2000 en témoignent. Ainsi la commission d’enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires estime que « cette population n’[a] rien à faire dans nos prisons », qu’on « distingue mal l’intérêt d’incarcérer des étrangers en situation irrégulière sauf à dissuader - bien peu - les candidats à l’immigration dans notre pays ». De son côté une commission d’enquête de l’Assemblée nationale considère qu’ « on a transformé des politiques administratives en politiques répressives  » et qu’il y a « un dévoiement de la peine de prison » dans la mesure où « le temps de l’enfermement ne peut être perçu comme une réflexion sur la faute  » et où, pour un détenu qui sera expulsé dans son pays d’origine à sa sortie, « la prison n’a aucune fonction de réinsertion ». Avec la prison pour ILE, on est donc face à une sanction qui ne répond aucunement aux objectifs que la loi lui assigne.

Il y a lieu par conséquent de penser que la fonction de cet enfermement d’étrangers relève surtout de la portée symbolique (étrangers en prison = étranger dangereux), et donc de l’image que l’Etat entend donner de l’étranger à l’opinion pour justifier sa politique de contrôle des flux migratoires, même si elle est inefficace au regard des objectifs qu’elle se fixe.

Sangatte

Le camp de Sangatte est un modèle très atypique à l’intérieur des frontières européennes. Il est né par décision des autorités publiques françaises, dans le but d’héberger des étrangers dépourvus de documents de séjour ou de visas qui, arrivés dans le Pas de Calais dans l’espoir de franchir la Manche pour se rendre au Royaume Uni, s’y trouvaient bloqués en raison du contrôle exercé par ce pays - non signataire de la convention de Schengen - pour le franchissement de sa frontière. Ces étrangers étant de plus en plus nombreux à arriver dans la région et notamment dans la ville de Calais pour tenter le passage illégal - auquel plus de 70 000 d’entre eux sont parvenus en trois ans malgré les dispositifs de plus en plus dissuasifs pour les en empêcher - leur visibilité devenait gênante, ce qui a conduit les pouvoirs publics à intervenir en confiant à l’automne 1999 à la Croix Rouge Française la gestion de ce centre d’hébergement. Bien que les autorités - qui parlaient de « clandestins » et faisaient tout pour les dissuader de demander l’asile en France - n’aient jamais voulu le reconnaître, une grande partie des étrangers qui ont transité à Sangatte étaient, au regard des principales nationalités représentées, des réfugiés, au sens qu’ils avaient fui leur pays en raison des troubles qui s’y déroulaient.

Le camp, autour et à l’intérieur duquel régnait une totale libre circulation, a fonctionné sans aucune base légale pendant trois ans, dans la plus grande hypocrisie. Alors que la situation à Calais était - et est toujours - la conséquence d’un dysfonctionnement de la politique européenne d’asile et de contrôle des frontières (incompatibilité entre les conventions de Schengen et de Dublin), les deux gouvernements concernés, la France et le Royaume Uni, n’ont jamais cherché à en analyser les causes immédiates, ni à réfléchir sur les motifs qui en amont poussent les réfugiés sur les routes de l’exil, mais ont traité la question sous deux angles tout aussi pernicieux l’un que l’autre, car niant les besoins légitimes des étrangers de Sangatte : d’une part l’angle humanitaire, d’autre part l’angle policier. Dans ce contexte, une des fonctions du camp de Sangatte était bien la mise à l’égard, pour les rendre invisibles, de ces étrangers. Mise à l’écart physique, mise à l’écart juridique aussi puisque aucun d’entre eux, bien qu’ils soient tous, et notoirement, en situation irrégulière, n’a été poursuivi sur ce fondement alors que la loi le prévoit. C’est lorsque cette invisibilité recherchée est devenue impossible, à cause notamment de la pression des Britanniques et de l’intérêt des medias, que les pouvoirs publics français ont décidé de fermer Sangatte. Malgré les très fortes résonances européennes de la situation, cette fermeture s’est préparée dans un cadre exclusivement bilatéral, sans que les autres Etats membres de l’Union européenne ni la Commission européenne n’interviennent. Comme son ouverture trois ans plus tôt, la fermeture de Sangatte a répondu à un objectif de « faire disparaître » le problème en le rendant invisible. En 1999 le problème était le regroupement d’étrangers dans les rues de Calais, en 2002 il résidait dans la focalisation médiatique sur le centre.

L’après-Sangatte : interdiction illégale de séjour et assignation sauvage à résidence

Pour n’avoir pas été appréhendée à la mesure des problèmes qui en sont à l’origine, la situation qui a entraîné l’ouverture du centre de Sangatte n’était en rien réglée au moment de sa fermeture. De ce fait, les étrangers qui ont continué à arriver dans le pas de Calais en route vers l’Angleterre - même si le franchissement de la Manche est rendu plus difficile et dangereux, certains d’entre eux continuent à passer - se retrouvent dans les conditions de précarité identiques à celles qui prévalaient avant 1999. A la différence près que le gouvernement français voulant éviter toute reconstitution d’un nouvel « abcès de fixation » susceptible de créer un appel d’air sur les côtes de la Manche, toutes les méthodes sont utilisées - y compris des méthodes illégales - pour dissuader les étrangers d’y rester. Ainsi, alors qu’en France les demandeurs d’asile ont le libre choix de leur lieu de résidence - il leur suffit de justifier d’une adresse dans un département pour que la préfecture territorialement compétente enregistre leur demande -, oblige-t-on les étrangers à faire un choix : soit ils acceptent de quitter le département du Pas de Calais et sont autorisés à demander l’asile ailleurs, soit ils s’y maintiennent sans droit de déposer leur demande, et sont donc contraints à la clandestinité. A l’appui de ces mesures non écrites, l’attitude des pouvoirs publics à l’égard des associations locales qui apportent une assistance aux personnes démunies : si on ne les empêche pas de remplir leur mission auprès des étrangers (courant 2003, on a pu dénombrer jusqu’à trois cents exilés dans Calais), cette aide doit se faire de façon à éviter tout risque d’implantation durable. Dans le même esprit, des poursuites sont engagées contre des militants qui, à titre bénévole et par solidarité, viennent en aide aux réfugiés, sur la base d’une disposition légale qui sanctionne le délit d’aide au séjour irrégulier. Cette répression s’étend au delà des limites du Calaisis. Quelques semaines après la fermeture de Sangatte, le quartier qui avoisine la gare du Nord à Paris (d’où partent les trains qui permettent de rejoindre la côte de la Manche) est progressivement devenu un lieu de concentration d’exilés en route vers Calais ou d’autres ports, ou refoulés de cette région par la police et revenus à Paris. Plus d’une centaine, essentiellement des Afghans des Kurdes irakiens et des Iraniens s’y sont rassemblés depuis le début de l’année 2003. L’attitude des pouvoirs publics à leur égard est éclairante : dans un premier temps, ils ont joué la politique de l’autruche jusqu’à ce que des associations et des habitants du quartier, émus de cette situation, fassent pression pour la recherche de solutions. Le financement d’un hébergement a alors été débloqué, mais il n’a duré que quelques semaines, et les exilés ont bientôt retrouvé la rue, avec toutes ses implications : précarité, maladies, répression policière, et impossibilité d’envisager un avenir en France. En arrière plan de ce repli, la peur d’un nouveau Sangatte, et la volonté, comme au moment de la fermeture du camp de Sangatte, de faire disparaître cette preuve vivante de l’échec de la politique nationale et européenne d’immigration et d’asile.

L’errance de ces exilés, pour la plupart inexpulsables, qu’on cherche à disperser sur le sol français symbolise le caractère multiforme que peut prendre le concept de mise à l’écart des étrangers par les sociétés européennes, sans qu’il soit besoin de barreaux ni de murs pour entraver leur circulation et leur légitime recherche d’une terre d’accueil.